一、成立的背景和原因

        丹麦的国会监察专员办公室(the Danish Ombudsman卜office)成立于1955年，尽管类似的机构在瑞典和芬兰早已尸存在，但在现代福利国家中建立这样的办公室还是第一次。.历史上，直至十九世纪中期，丹麦仍然是一个君主制国家。留君主管理国家的权力是无限的，国王享有至高无上的权力，而民主的成分则很少，只有极少数人可以向国王陈述自己 的意见。当时的法律由国王来制定和执行，并且连法官也是由国王来指定的，而协助国王工作的官员则是国王的服务员。1849年颁布宪法后，君主的权力就被一分为二，民主才引入丹麦社会。国王作为象征性的领导，其唯一的权力就是执行法律，所有的政府官员就成了他的秘书，而今为各部长所取代。目前，丹麦的女王是权力的象征，而首相则是法律的执行者，并为此建立了许多的国家机构。由于法院判决案件缓慢且耗资较多，民众需要一个专门的机构来倾听他们 的呼声、处理他们的抱怨、保障他们的权利，当行政机关违背法律的规定侵犯了民众的利益时，他们就可以找到这样的机构来迅速处理有关的投诉;另一方面是，行政机关在不断地膨胀，为保证他们依法行政，也需要一个相应的监督机构，故国会监察专员就应运而生了。1953年丹麦宪法规定国会至少应选举一名国会监察专员，并授权国会制定详细的行为准则。1954年6月11门，丹麦国会通过了《国会监察专员法)((the Ombudsman Act》)，随后于1956年3月22日又颁布了专门的国会监察专员指导准则(theFolketing’sDirec-lives)。此后，《国会监察专员法》几经修改以适应时代发展的需要，而最近一次修改是1997年，此次修改大大地改变了国家和公民之间的关系，规定公民可以就地方当局和国家机关作出的决定向国会监察专员投诉。因此，国会监察专员在国会、行政机关和公民之间处于一个承前启后的位置，但其权力有限，因为国会不想设立一个机构来阻止和改变行政机关的决定。他只具有监督的权力，其任务是保证行政机关恰当地行使权力。

二、国会监察专员的任命、职资及管辖范围

    在丹麦，每四年大选一次。每次大选后，新的国会就任命一名国会监察专员代表它监督行政机关的工作。国会监察专员一旦任命以后，就是独立的，其工作不受国会的任何影响。如果国会对他失去信心，则可以解雇他而任命新的，但迄今为止这样的事情从未发生过。国会监察专员向国会负责，其方式是提交年度报告以及就他发现的错误或有重大过失的具体案件提出报告。每年他提交的年度报告长达一千余页。

    国会监察专员的工作职责是受理公民对行政机关的投诉，也可主动就一般的法律和原则性问题进行调查，重点是保护人权。国会监察专员根据自己的想法决定调查任何一件他认为有意义的案件。这些案件有些来源于公民的投诉，有些则是他自己从报纸上看到的。他有权从行政部门获得必要的文件资料。调查后，在陈述中他可以表达其个人的意见，但只能对行政机构提出批评意见，且不具有法律约束力。如他认为法律有问题，他可以将这个问题报告国会，但他不可以批评国会通过的法律。如政府违法严重，他可以建议国会采取行动，如建议国会撤销某个部长，或建议国会要求某位政府官员辞职。国会监察专员的管辖范围;涉及公共管理的各个部门(无权管辖个人和组织)，主要是各个行政部门，包括地方行政机关，但不包括国会和法院。如他可以检查监狱状况及警察局扣留的毒品等。

三、国会监察专员的工作方式

    丹麦的国会监察专员介人具体案件的主要方式是接受公民的投诉。任何人，不管有没有丹麦国籍，也不管是否与案件有牵涉关系，都可以投诉，但国会监察专员不接受匿名投诉。如果匿名投诉中有值得注意的信息，他可以主动进行调查。每年国会监察专员大约收到四千多件投诉的案件，其中30%成为调查的缘由。公民的投诉大多涉及行政机关的决定，如内务部的退休金问题、社会保障问题和停车问题等。国会监察专员对投诉的受理不影响行政决定的执行，但如果有必要，国会监察专员可建议行政部门暂不执行。如案件已起诉到法院或有可能起诉到法院，国会监察专员就不会对此提出批评意见了。如果国会监察专员作出了错误的决定，则没有人可对他提出批评。但在理论上，如他批评政府批评错了，政府可利用其在国会中的执政党的地位罢免他，但他可以要求提前6个月得到通知。

    国会监察专员在调查时，会要求有关的行政机关作出陈述，这里不存在保密问题。此外，他还可以阅读证人在法庭上陈述的证词，但这个权力至今还未被使用过。

    根据调查的情况，国会监察专员就调查结果提出批评和建议等意见(如建议行政机关作出新的决定)。他的意见虽不具有法律约束力，但通常情况下，行政机关都会接受和遵从。因为国会监察专员是由国会任命的，如行政机关忽视他的意见或批评，就会给政府带来麻烦。因为他的批评和建议都有充分的根据，通常都有百分之百的把握。国会监察专员提出批评的依据有:一是法律;二是良好的习惯做法，如在合理的时间内作出处理;三是人道的观点。但有些案件如允许行政机关享有一定的自由裁量权，他就不会对此提出批评意见。国会监察专员的批评意见针对的都是行政机关而不是个人。

    此外，国会监察专员每年还要做大量的检查工作，通常在20次左右。这些检查涉及监狱、精神病医院、拘留醉酒人的地方等。检查的方法有:先会见当地的领导人和被扣押的人，然后就亲自去观察，之后再写出调查报告，说明哪些地方他要提出批评，需要改进。大部分情况下，批评都是基于人道的考虑。接受检查的单位，通常都会积极配合。

    目前，丹麦的国会监察专员办公室共有65名工作人员，大部分是法律工作者。国会监察专员可以聘用和解雇自己的职员。根据丹麦行政法的规定，任何政府官员都不可以处理与其自身利益有牵连的案件，丹麦的官员在这方面滥用权力的很少。由于国会监察专员的工作是监督行政机关的行为，保证公民的正当权益，故与其说国会监察专员是国会的监察专员，还不如说是公民的监察官更为合适。正如丹麦的国会议员朱利斯·勃姆欧尔特所说的，国会监察专员的作用是“为任何决定创造一种廉洁的、民主的氛围，并保障老百姓的权利。”

四、对我国的借鉴惫义

    一是独立性问题。从上述的介绍可知，丹麦的国会监察专员在监督行政机关依法、廉洁行政、保障公民的合法权益方面发挥着很大的作用。这一制度事实上与我国历史上的御史制度、钦差大臣非常相似。监督者要想有效地发挥其监奋作用，其首要条件必须是独立的，即这一职位一旦设立以后，就不受任何机关或个人的干涉或制约。如丹麦的国会监察专员虽然是由国会任命的，但一旦任命以后，就无权对专员的工作指手划脚，尽管国会如对专员的工作不满意有权解聘，但从古至今也没行使过这一权力。因此，国会监察专员的独立性得到了最大限度的保障，其工作完全不受国会的任何影响。

    二是监督的效力问题。尽管丹麦的国会监察专员对某一案件或事件的建议或意见不具有任何法律上的约束力，但因其建议或意见通常都是以扎实的调查工作为基础，言之有理、证据确凿，被调查的行政机关就不得不接受，否则就会落个不好的名声，在民众心目中的地位也会大大下降。因此，自成立以来，其工作非常有成效，每年都会出一本厚厚的年度报告，对其一年来的工作进行总结，并对来年的工作进行规划。在我国，有的人抱怨身为法定监督机关的检察机关，其监督因没有配套的强制执行措施而无法真正发挥作用，这种说法虽有一定的道理，但比较丹麦国会监察专员的工作方式和成效，就会发现监督能否发挥其应有的作用和效果，法律上有相关的配套规定固然重要，但更为重要的是整个社会的执法环境和民众的认知水平。有了人人都尊重法律的执法环境，就算监督者的建议不具有法律上的约束力，如丹麦的国会监察专员的建议，其监督的功效还是有目共睹的。

    三是监督方式问题。丹麦国会监察专员的工作方式主要是调查案件和检查工作，其信息来源于民众的投诉和报章上的报道。这种工作方式具有很大的灵活性和自主性，调查什么案件、检查哪个单位的工作，都有监察专员自己说了算。因此，要想不滥用手中的职权，就必须具有很强的自我约束力。尽管制度上的约束和制约是必不可少的，但“谁来监督监督者”的问题是永远找不到完美的解决办法。因此，监督者本身的素质也是一个不容忽视的问题。而要选拔出高素质的人来充当监督者，其产生的程序就非常重要如[]前我国检察机关正在试行的人民监督员制度，要使这一制度真正发挥其良好的监督作用，就必须让那些有公心、能为民众说话的人来担任，选出来的人民监督员应具有广泛的代表性，能够得到社会的认可和民众的认同。在有了高素质的监督者以后，其工作方式也是非常重要的。如丹麦的国会监察专员，把自己的建议和意见都建立在充分的调查上，其所说的建议或意见就有足够的说服力，才能让被提意见的人心服口服地接受。因此，我国的人民监督员在监督检察机关职务犯罪案件时，也应该充分了解案件的方方面面，使自己所提的意见具有充分的根据，这样，被监督者就不得不接受，其监督的效果也就非同一般了。